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探尋專題詢問的法律路徑
發表時間:2017-03-15 信息來源:馬尾區人大常委會城環工委 陳雅華 字體:【】【】【

  引言

  從2010 年全國人大常委會開展專題詢問后,地方人大常委會紛紛響應,專題詢問普遍運用,可謂是忽如一夜春風來,千樹萬樹梨花開。然而“專題詢問”并不是法律明文規定的監督形式,現有法律僅有《組織法》、《監督法》、《代表法》、《立法法》、《預算法》等有涉及到“詢問”,也只作簡單表述,操作性不強,各法律之間規定的詢問主體、對象不盡相同。專題詢問只是詢問的一種衍生形式,現行法律同樣沒有保障其適用的程序,因此幾年來專題詢問雖然倍受關注,各地作了不少有益的嘗試,但成效不一。2015年4月,全國人大常委會辦公廳針對全國人大常委會開展的專題詢問出臺了《關于改進完善專題詢問工作的若干意見》,為專題詢問提供了一定的理論支持,同時也為地方各級人大常委會的專題詢問工作提供借鑒。但由于《意見》不是法律,對于地方人大常委會而言,如何規范適用專題詢問,加強專題詢問的執行力,進而推進專題詢問的常態化發展,仍然是一個重要課題。筆者擬從馬尾區人大常委會開展的4次專題詢問會出發,思考完善專題詢問相關制度的法律路徑。

  一、馬尾區人大常委會4次專題詢問會的概況

  (一)作法

  1、精選專題。圍繞全區事關經濟社會發展全局、社會關切的熱點難點,選擇存在問題多、事關群眾切身利益、群眾高度關注的問題確定為專題詢問的議題,列入年度監督計劃。2013年開始,區人大常委會開展了4次專題詢問會,分別關注政府為民辦實事項目、關注安置房建設、關注飲用水安全等專題。

  2、深入調研。由專題相關的工委作出專題詢問方案,安排三個月左右的時間,組織委員、代表圍繞詢問主題,采取聽取匯報、查閱資料、實地察看、座談、暗訪等調研方式,深入基層、深入群眾,有針對性地開展調查研究,切實掌握相關專題存在的問題,掌握詳實的第一手材料,以深入細致的調研保障專題詢問的成功舉行。

  3、確定問題。由牽頭的工委匯總參加調研的委員或代表提出的問題,并向社會公眾征集問題,草擬初步詢問提綱;再組織常委會委員、部分人大代表進行討論,由主任會議確定專題詢問的問題;后將問題分別交由安排詢問的委員,作好會前的溝通交流,確保問出深度,答出水平,達到實際解決問題和推動發展的目的。

  4、滿意度測評。專題詢問會委員、代表參加詢問后,對于被詢問對象回答是否滿意,工作開展狀況是否滿意,經過直觀感受后作出評判,以問卷方式進行滿意度測評,消除了舉手表決得罪人的顧慮,真實地表達意愿,從而保障常委會組成人員的詢問權,體現人大監督的權威。

  5、審議意見。在專題詢問結束后,區人大常委會針對專題詢問、調研中發現問題,向相關單位提出審議意見,敦促部門關注薄弱環節,找出癥結所在,有針對性地解決問題,使專題詢問不止于“問”。

  6、跟蹤落實。審議意見列明部門要在指定的適當時限內向常委會書面反饋整改落實情況,常委會組成人員和相關委跟蹤問效,避免審議意見被束之高閣,確保專題詢問以“問”促“改”,注重詢問成果的轉化和運用。

  (二)存在問題

  1、運用不多。①次數少。區人大常委會四年來開展專題詢問僅四次,專題詢問被作為監督工作中的大事,常委會全員參與,每次詢問都經過仔細研究、周密組織。由于專題詢問的開展需要一個完整的時間,不容易安排,卻又很容易被其他工作所影響。因此每一次專題詢問后因取得一定效果而感到欣慰,同時也常常筋疲力盡,通常一年只開展一次,甚至不安排,專題詢問的這種組織方法費時費力,不利于常態化適用。②范圍窄。相關法律規定議案、一府兩院的專項報告及預決算報告審議均可適用,但現有的專題詢問實踐對于法定可以詢問的事項從未適用過,專題詢問是另定專題進行詢問,所針對的對象都是集中在政府的幾個與民生相關聯的職能部門。

  2、效果不明顯。由于法律上沒有程序規范,專題詢問舉辦的效果常因牽頭籌辦的委不同而不同,而會后辦理則主要靠部門辦事人員的責任心和法律自覺。專題詢問作出的審議意見送達給政府后,政府部門在規定時間內沒有答復審議意見,或對實質的內容沒有辦理到位時,沒有可以適用的強制措施,這種剛性不夠的監督形式難以實現監督辦理的實際效果,常常是對解決問題有所促進,卻沒有最終解決,專題詢問的優勢未能充分發揮。

  3、表演成分存在。在確定詢問問題的過程中,不斷與相關部門溝通,要詢問的問題常常會和盤托出給相關部門,有些部門原來沒有關注或沒有認真對待的事情,由于提前準備好相關資料,準備好答案,在回答詢問時用答案對題目,也能作到對答如流。雖然追問問題沒有事先告知,使會場上有了一定針鋒相對的感覺,卻不是真正意義的專題詢問,整個過程仍然存在 “秀”的成分,當然“秀”的過程本身對部門的工作也是有所觸動。但長此以往會使專題詢問流于形式,影響實際效果。關注形式到關注實質是一個漸變的過程,需要一定的時間,經過一定的摸索,不斷實踐總結經驗,專題詢問效果才能最終實現。

  二、關于完善專題詢問制度的思考

  (一)現行法律框架下的專題詢問

  1、專題詢問不是獨立的監督方式。《組織法》規定代表大會上審議議案時,代表可以提出詢問;《監督法》則規定各級人民代表大會常務委員會會議審議案和有關報告時,一府兩院應當回答詢問;《預算法》人民代表大會代表或者常務委員會組成人員就預決算中的有關問題,提出詢問;《代表法》規定,人大代表在審議議案和報告時,可以向本級有關國家機關提出詢問。從上述法律條文上可以看出,詢問是在審議時提出,不是一種獨立的監督方式,專題詢問作為詢問的一種創新方式,是詢問方式的深化,也不是獨立的,它是監督方式的一種議事手段,應同審議專項工作報告等相結合適用,而不能為開展專題詢問而另外創設專題。但實踐中,我區人大常委會開展的專題詢問與其他地方開展專題詢問的做法相似,都是把專題詢問獨立于審議專項工作報告或議案之外,常委會組成人員在事先確定專題詢問的議題后進行調研、確定問題、詢問、督辦落實。在這種情形下開展專題詢問,違背了法律規定,弱化了適用范圍,反而不利于專題詢問的常態化發展。

  2、專題詢問不是集體行使的權力。法律規定常委會組成人員或是代表在常委會上或代表大會上,在審議議案或有關報告時,提出詢問。這是個人享有的詢問權,常委會委員享有常委會上或代表大會的詢問權、代表可以在代表大會上親自問以實現自己的詢問權,也可以在常委會將自己的問題轉交常委會組成人員提問的形式來實現自己的詢問權,作為常委會會議其中一個環節的專題詢問,也不是集體權,需要充分發揮常委會組成人員或代表的主觀能動性,行使好憲法和法律賦予的權力,從而達到專題詢問有效提問的目的。但是各地關于專題詢問的嘗試通常是全部問題都事先列好,經由主任會議確定后才能提問,這是集體行權的表現,之后題目再分發給人大常委會組成人員提問,此時提問者只是集體行權結果的執行者,而不是個人在行使權力。

  (二)完善專題詢問制度的思考

  1、完善專題詢問與專項報告、執法檢查等相結合的制度。地方人大關于專題詢問的實踐通常不是在審議專項報告或預決算報告時依法進行,而是獨立開展,往往是審議專項工作報告時不進行詢問,而選取專題進行詢問時不是為審議專項工作報告,卻是為責問政府工作是否作到位。這種作法與質詢的作用相混淆,概念不清。常委會組織的視察和專題詢問只有與聽取和審議專項工作報告有機結合起來,人大監督才能形成工作合力,常委會組成人員通過詢問充分了解“一府兩院”關于該專項工作的實際情況、存在的問題和主要原因,有助于常委會在審議該專項工作報告時,更有針對性地提出批評和改進的建議措施,提高審議質量。專題詢問不是為詢問而專門選擇專題,而是與日常審議的各項工作報告、執法檢查報告等相結合,才能推進專題詢問的常態化發展。

  2、確立專項報告的公開選擇制度。這里所指的專項報告不是為專題詢問而專門確定的專題,專題詢問在專項報告的審議加以應用,才能保證常態化適用,因此專項報告選擇尤為重要。常委會各個委要廣泛聽取和綜合分析來自各個途徑的意見,可以是常委會在執法檢查中發現的突出問題、代表對“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題、常委會組成人員提出的比較集中的問題、專門(工作)委員會在調查研究中發現的突出問題、人民來信來訪集中反映的問題、通過媒體調查收集的人民群眾普遍關注的問題等多種渠道收集來的問題收集匯總后,綜合分析,提出年度專項報告議題的初步方案。先向公眾征集意見后,再選出向常委會提出專項工作審議的議題建議。議題建議提出后,經過溝通協調、綜合平衡,提出下一年度專項工作審議的計劃草案報請審議。在專項報告年度計劃確定后,從中選擇其中若干個議題,結合開展專題詢問,而不必再為專題詢問另行選擇。

  3、切實保障常委會組成人員、代表的詢問權利。由于專題詢問剛剛起步,往往詢問者提問時是用事先經過層層把關確定下來的提綱照本宣科。在專題詢問開展的初期,為了確保詢問能圍繞主題,問題嚴謹,這種作法是可取的,但長期把詢問權作為集體權,勢必要影響常委會組成人員和代表的自主詢問權利,也不利他們全身心地了解研究相關情況。應該在組織方式和工作機制上充分保障常委會組成人員的專題詢問權利,通過培訓提高委員和代表相關專業素質,才能使常委會組成人員或代表可以不受事先確定的問題約束,自主地對相關部門負責人進行詢問,做到“無詢問不表決”。同時在執法檢查、工作評議等過程中都可進行詢問。常委會組成人員詢問權得到保障,必定會為審議報告而努力獲知信息、了解情況,做好準備,更能促進審議的質量。

  4、靈活運用專題詢問形式。《監督法》、《意見》把專題詢問規定在常委會會議上進行,但《代表法》《組織法》,《立法法》也規定了在代表大會上、代表團會議上,代表可以詢問。因此專題詢問不應只拘泥于在常委會上進行,可以嘗試在大會中、大會期間,或者不在常委會或代表大會上進行。如在大會審議財政決算預算專題期間,舉行專題詢問,讓代表近距離得到理性的認識,專題詢問實踐中有類似的操作先例,值得推廣。代表大會是最高的監督機構,在代表大會進行專題詢問,有利于強化代表大會監督能量、強化人大監督力度。對于單獨聽取專項報告而進行的專題詢問,針對性更強,組織更加便捷。

  5、完善會前調研機制。結合專項工作報告進行專題詢問,按照關于專項工作報告法律明文規定的調研要求進行調研。邀請代表參加,可有選擇地邀請代表中對被調研的工作比較了解的專家、學者作為調研的人員,政府相關職能部門派人協助調查,提供有關數據和資料。沒有調查就沒有發言權,堅持深入實際、貼近基層、貼近群眾,才能確保多層次、多角度了解相關問題。

  6、完善會后公開督辦機制。專項報告審議意見的監督辦理,不僅要依靠人大常委會,還要讓社會公眾共同監督,通過新聞媒體對審議意見進行公示,加大宣傳力度,讓百姓知曉人大的專項報告審議意見與他們的權力息息相關。“一府兩院”要在規定的時間就辦理情況進行答復,常委會可組織對辦理情況的報告進行表決。對于沒有辦理到位的,還可結合特定問題調查、質詢、撤職等監督手段進行,使專題詢問更具剛性。

  結語

  專題詢問因其沒有法律規定、獨立性不強、保障不足,決定了專題詢問的柔性特征。完善專題詢問制度要從自身特點出發,不能一味地為創新而創新,在法律框架下理性思考相關機制的完善,與其他監督方式相結合,充分發揮優勢,不斷推進專題詢問的常態化發展,這才是專題詢問發展應有的法律路徑。



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